• 被忽視的基層糧站“塌方式腐敗”

    被忽視的基層糧站“塌方式腐敗”

    河南新鄭市的一處糧倉。圖/新華

    本刊記者/胥大偉

    2020年以來,江蘇省儀征市法院密集宣判了一批基層糧站站長的貪污案件,揭開了儀征當地基層糧食系統“塌方式腐敗”的蓋子。

    江蘇省儀征市紀委監委第五審查調查室主任周建華最近介紹,該市15個基層糧站中有14名站長因違紀違法被查處,其中移送審查起訴5人。這些涉案的站長具有共同作案時機、相似的作案手段和犯罪事實。從查處的案例看,虛報糧食數量是主要的貪腐手段之一。

    近期全國各地通報了多起糧食系統的腐敗案件,引發社會關注。中南大學公共管理學院公共管理系教授胡春艷告訴《中國新聞周刊》,當前“糧倉腐敗”案例顯示,腐敗行為貫穿了糧食儲備管理的全部環節,在購銷環節存在套取補貼、虛報數量;在供應環節存在弄虛作假、侵占或挪用專項資金;在糧食的儲存環節,則存在官商勾結,轉手倒賣等現象。

    糧庫“蠹蟲”的貪腐招數

    2019年5月,四川省眉山市青神縣發生了一起盜竊案。儲存在青神縣國糧管理有限公司(以下簡稱“青神縣國糧公司”)下屬油庫的430噸菜籽油被盜,價值314萬余元,是油庫保管員劉某星監守自盜。案件很快告破,但這起被盜案最后竟牽出了涉及違紀違法人員13人、涉案金額440余萬元的糧食系統腐敗窩案。

    2020年4月,在一次搜查取證中,調查人員起獲了一本公司賬簿,青神縣國糧公司腐敗窩案隨即浮出水面。寫下這本賬簿的是公司原副總經理、財務科科長郭秀群。青神縣監委委員文學此前透露,在青神縣國糧公司總經理陶永鴻授意下,郭秀群早已把2016年以前的賬本銷毀。而這本賬簿則是郭秀群給自己留的“后手”。

    四川省青神縣法院“(2020)川1425刑初31號”刑事判決書顯示,2014年至2018年期間,陶永鴻作為青神縣國糧公司總經理,指使時任公司財務科長郭秀群在稻谷輪換業務過程中,利用各自職務之便,采用截留、騙取等方式套取公共財物88萬余元,由郭秀群列為公司賬外資金予以保管。其間,二被告人共同侵吞公司賬外資金33萬元,陶永鴻個人單獨侵吞公司賬外資金10.34萬元。這起發生在縣國糧公司的貪腐窩案,頗具典型性,暴露了國有糧庫“蠹蟲”的貪腐三招:以舊當新、空進空出、虛報損耗。

    2016年底,四川眉山糧商李某找到了陶永鴻,希望購買青神縣國糧公司負責代儲的一批中儲糧。在陶永鴻的引薦下,這位糧商以每噸2300元的價格購得1276噸中儲糧。在舊糧交易完成后,陶永鴻利用職務上的便利,在輪入縣級儲備稻谷的過程中,以每噸2760元的新糧價格,再從該糧商手中購買896噸多的稻谷。這番“以舊糧當新糧”的操作,陶永鴻利用新舊糧的價差,一次性套取國有資金20萬元。

    2017年11月,青神縣國糧公司又按照“空進空出”,操作了1047噸市級儲備糧的輪入輪出。陶永鴻安排郭秀群制作了一份虛假銷售合同,青神國糧公司將1047噸市級儲備糧以每噸2460元的價格銷售給四川綠顏公司。實際早在2016年底,陶永鴻就已將1047噸市級儲備糧中的938.5噸以中儲糧名義拉到彭山區青龍糧庫,剩余的102.537噸與西龍庫3號倉938.5噸,以每噸2760元的新糧名義入庫,從而套取31.2311萬元。偽造糧油購銷合同,就是為了掩蓋“空進空出”稻谷的事實。

    2018年,陶永鴻再次故技重施。在輪出3100噸縣級儲備糧時,四川綠顏公司又以每噸1962.58元的價格中標。而其中的349噸稻谷已于2017年以每噸2720元的價格,作為新糧入庫。陶永鴻讓四川綠顏公司先把中標的3100噸稻谷款支付給青神國糧公司,又安排郭秀群把已入庫的349噸稻谷按照中標價加上3%的交易費和40元/噸的出庫費退還,從中套出價差款22.98萬元。

    在糧庫管理過程中,糧庫應定期輪換儲備糧。按照有關糧食儲存年限規定,長江以南地區,稻谷2~3年,小麥3~4年;長江以北地區,稻谷2~3年,小麥3~5年。在輪換之時,即賣出舊糧、購進新糧。舊糧市價低,新糧市價高,陶永鴻等人就是在糧食輪換過程中,采取“以舊當新”“以次充好”等方式,賺取糧食差價。這種操作手法又被稱為“轉圈糧”。

    認定“轉圈糧”的標準主要有兩條,一是收購或輪換入庫糧食未落實“須是當年新收獲的糧食”要求,以陳糧冒充新糧;二是政策性糧食收儲庫點或儲備糧承儲企業故意通過陳糧入庫牟取了新陳差價,套取資金。企業通常在儲備糧輪換過程中,通過虛購虛銷、買陳抵新、未輪報輪等手段,采取庫存不動、賬面轉圈或庫存與賬面同時轉圈等方式獲取不當利益?!稗D圈糧”雖然很隱蔽,但并不鮮見。2016年至2019年,儀征市共有12個糧站參與“轉圈”20余次。在2015年,遼寧、吉林兩省個別糧庫也被曝出在政策性糧食收儲和銷售出庫過程中以陳糧頂新糧,套取價差補貼。

    另一種常見的貪腐手段是虛報損耗。在青神縣國糧公司的貪腐窩案中,2014年至2016年期間,陶永鴻與郭秀群在稻谷輪換期間,利用輪出和輪入的差價以及損耗產生的溢余,采用編造虛假資料的方式套取資金18萬元。2016年底,陶永鴻在一次稻谷輪出中,與糧商約定產生的損耗為61噸,但實際只損耗了6噸左右,產生了54.8噸的溢余。陶永鴻安排將這些溢余稻谷以新糧名義,以每噸2760元,再次收購入庫。經過這一波操作,陶永鴻又“輕松”套取國有資金15萬元。事實上,糧庫在進行新舊糧的買賣、輪出過程中,難以避免會有一定的糧食損耗,但損耗是可控的。青神縣國糧公司一家糧庫的庫管員坦言,糧食最高損耗限額是3%,只要稍微管理得好一點,損耗就能控制在1%以內。

    東南大學法學院教授張馬林對《中國新聞周刊》表示,糧庫貪腐的操作手法具有一定的隱蔽性,這些“碩鼠”往往利用機制的漏洞來牟取暴利,因此需要完善相關的風險防控機制。

    委托庫的監管漏洞

    位于安徽省明光市的明光桂花收儲庫隸屬于中儲糧安慶直屬庫。2014年8月至2017年12月,明光桂花收儲庫原負責人兼檢斤員陳為國利用職務之便,伙同他人通過虛開結算憑證、虛增糧食重量等手段,騙取國家糧食收購資金131.4萬余元,其中陳為國得款47.4萬余元。

    2015年11月下旬,糧商紀某向陳為國提議在其送糧時可虛增糧食重量,并許諾將騙取的國家糧食收購資金全部付給陳為國。之后,陳為國在紀某向桂花庫銷售的27車次糧食上虛增了重量,每車虛增3噸至9噸不等,扣除水雜,虛增糧食結算重量共計107.6噸,每噸單價2760元,騙取國家糧食收購資金29.71萬元,陳為國得款24.4萬元。同期,陳為國如法炮制,在趙姓糧商向桂花收儲庫銷售的7車次糧食時,每車按毛重4噸進行虛增,共計虛增毛重28噸糧食??鄢s后,虛增的糧食結算重量為26.144噸,每噸單價2760元,騙取國家糧食收購資金7萬多元。

    不僅虛增重量,陳為國還虛構交易。他以單位需要解決工作費用為由,找人提供了幾份身份證及銀行卡的復印件,并虛開4份共計39.25噸糧食收購結算憑證,騙取國家糧食收購資金10萬多元。順利得手后,陳為國又與倉庫所有者明光市桂花面粉公司法人楊榮利、收購保管員合謀,按糧食收購總量的3%虛開糧食結算憑證。陳為國虛開了10份共計303.184噸糧食收購結算憑證,騙取國家糧食收購資金共計83.6萬余元。

    明光桂花收儲庫是一個租賃庫點。2015年9月20日,中儲糧滁州直屬庫與明光市桂花面粉有限公司簽訂《倉儲設施租賃合同》,租用該公司的4號、6號兩棟倉庫和其他有關配套倉儲設施,用于國家政策性糧食的收購和儲存。

    安徽省懷寧縣法院的一份刑事判決書披露,租賃的錢是由滁州直屬庫出的,但是委托安慶直屬庫派員駐庫開展政策性糧食收購。陳為國等5人作為駐庫收購人員,對收購糧食數量、質量、現場管理負責。根據分工,糧食質量上由質檢員把關,數量上由檢斤員把關,倉口保管員對糧食進行復檢。陳為國就是檢斤員。但實際上,糧庫管理混亂,糧食的收購是由楊榮利(明光市桂花面粉公司老板)及其親屬組織糧源自行收購。陳為國等人核定的實際收購量是按照楊榮利親屬提供的收購結算憑證來確定,并由滁州直屬庫支付糧款。

    近些年來,隨著中國糧食收儲壓力的增大,加之中儲糧自身倉容不足,地方委托庫點也隨之增多。中儲糧所管理的政策性糧食分散儲存在1.3萬多個糧食收儲庫點,并且90%屬于地方企業。對委托收儲庫點和租賃倉庫,由于缺乏直接的隸屬關系,存在監管難題。

    中儲糧指中國儲備糧管理集團有限公司,主要業務包括中央儲備糧收儲管理、臨時政策性糧的收儲管理等,面對龐大的收儲規模,不得不采取租賃庫點的方式解決。而在租賃庫點的管理上,中儲糧既不管人,也不管財。近些年發生的涉糧風險事件也主要集中在地方糧食收儲領域。對此,中央紀委國家監委網站曾撰文指出,中儲糧系統一度過于強調“小馬拉大車”等客觀原因,一定程度產生了等靠思想,對強化自身監管責任、主動作為化解風險矛盾重視不夠。

    胡春艷認為,中國糧食儲備管理很長時間實行的是以“中儲糧”垂直管理為核心的國家主導型管理制度,輔以“中央—地方”分級管理制度。這種雙重領導體制下的監管體系雖然在一定程度上能加強中央的管理和調控能力,并有利于地方貫徹中央的政策目標和執行調控任務,但是在實際執行中卻演變為縱向監督的無力以及橫向監督的缺失,導致“垂直管理”變為了監守自盜。

    官小權大

    從近期各地通報的多起糧食系統腐敗案件來看,涉案官員多為基層“糧官”。這些糧庫“蠹蟲”,貪腐手段并不高明,卻能頻頻得手。專家分析,最主要原因是部分糧站內部管理混亂,尤其是在糧食收購、儲存、銷售等環節的自主性較大。例如,糧站收購的糧食一般分為三個等次,對應收購價格遞減,部分工作人員便利用虛報糧食質量定級的方式來謀取私利。儀征市陳集糧站原站長高時林就曾經采取以三等糧與農戶結算,以二等糧與總公司結算的方式,套取差價10萬余元。

    在發生了基層糧食系統塌方式腐敗之后,儀征市紀委監委第五審查調查室主任周建華認為,治理糧食系統亂象的當務之急是規范基層糧站的經營管理活動,重點督促市糧食局等部門加強廉潔風險防控,完善制度規范。

    多位受訪專家認為,基層糧食系統貪腐時有發生,與糧食系統相對獨立、透明不足,監督存在盲區有關。中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英告訴《中國新聞周刊》,糧食系統的相對封閉,意味著監督成本高。有學者建議,在糧食流通領域的質量檢測環節引入獨立的第三方機制,這被看做是破解糧食系統監督難題的一種嘗試。胡春艷認為,通過借助獨立的外部專業力量對糧食質量進行評估和監督,在一定程度上能防止弄虛作假、減少監守自盜的發生。

    上海社會科學院法學研究所廉政法治中心主任魏昌東教授表示,目前,相關監管制度的設計不切合實際,沒有真正去針對危險的崗位來設置有效的監督。發生了基層糧庫腐敗窩案的青神縣,該縣紀委副書記、縣監委副主任羅姝毅就曾表示,縣糧食主管部門本應對儲備糧庫存、質量和安全負有監督管理的責任,但相關人員卻睜只眼閉只眼,監督形同虛設,市級儲備糧被運走近一年,空倉一直未被發現。青神縣國糧公司一名庫管員也從側面佐證了這一觀點,“糧食局下來檢查,基本就是走一圈,看看材料,這么多年從沒發現過問題”。

    長期就職于河南省糧食局的任偉民撰文指出,在市縣級層面,國有糧食企業政企分開還遠遠沒有落實到位,約有1/4的縣級糧食行政管理部門仍是企業代行職責,有不少縣級糧食行政管理部門至今還沒有納入政府序列,有的是事業單位編制,有的連事業單位都不是。由于角色和身份混亂,行為就無法合乎常理。

    另一個監管難題在于,這些基層“糧官”,雖官小但權大。胡春艷指出,導致基層糧食系統出現“塌方式腐敗”的最主要的原因在于,當前糧食安全管理體制不暢,基層“一把手”權限過大,違法成本過低,監管問責不力。

    2016年,海南省??谑屑o檢監察機關就查辦了??谑屑Z食系統系列腐敗案。在被立案審查的27人中,涉案人員上至??谑屑Z食局原黨組書記、局長陳信,下至企業倉庫保管員。其中市一級單位涉嫌違法的4人貪污、受賄金額就達800多萬元、挪用公款186萬元;涉案單位虛假輪換儲備糧騙取國家財政補貼486.75萬元。

    作為一家市屬糧食企業,主要負責糧食的儲備、輪換,長期不被關注。辦案人員發現,這些“小官”官職不大但握有實權,管理著上萬噸儲備糧的儲備和輪換,他們利用職務之便,大肆索取和收受私企糧商、建筑承包商給予的好處費、回扣等,“抱團貪腐”現象明顯。而儲備糧從儲備計劃、分配、貸款、購糧、儲備、輪換、發放輪換補貼資金,對外涉及發改、財政、農發行,對內涉及糧食主管部門、各國有糧庫。監督主體雖多,但有關單位的負責人要么為了利益“抱團”,要么疏于管理,致使監管形同虛設。

    魏昌東認為,基層糧食系統要構建一個有效的內外部監管體系,首先是要將內部權力規范化運行;其次在糧食收購、倉儲管理、運輸的過程中,針對高風險環節進行具體的制度建構。此外,還應該根據權力腐敗的具體的類型,做有針對性的外部第三方監督。

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